Haushaltsplan: Grundlagen

Haushaltsplan: Grundlagen

 

Im Haushaltsplan (Budget, Etat) werden alle für eine Finanzperiode (Haushaltsjahr) vorgesehenen öffentlichen Einnahmen und öffentlichen Ausgaben zusammengestellt. Erst durch einen parlamentarisch verabschiedeten Haushaltsplan wird die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu tätigen. Im Haushaltplan als Solletat finden die geplanten finanzwirtschaftlichen Aktivitäten der Regierung ihren Niederschlag. Die nachträgliche Haushaltsrechnung (Istetat) enthält die im abgelaufenen Haushaltsjahr tatsächlich entstandenen Ausgaben und Einnahmen.

 

 Haushaltskreislauf und Haushaltsgrundsätze

 

Die Phasen der Aufstellung des Haushaltsplans in systematischer Gliederung der Einnahmen und Ausgaben von den ersten Entwürfen über die parlamentarische Verabschiedung des Haushaltsgesetzes bis hin zur abschließenden Kontrolle eines abgelaufenen Haushalts werden als Budgetzyklus oder Haushaltskreislauf bezeichnet. Die am Budgetkreislauf beteiligten Akteure müssen eine Reihe von Haushaltsgrundsätzen beachten. Im Haushaltsrecht der Bundesrepublik Deutschland (GG, Haushaltsgrundsätzegesetz, Haushaltsordnungen) sind folgende Prinzipien vorgeschrieben: Alle Einnahmen und Ausgaben einer öffentlichen Körperschaft sind in den Haushaltsplan einzustellen, eine Ausgabe ohne Haushaltsermächtigung ist untersagt (Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit). Die Ausgaben müssen vollständig durch Einnahmen gedeckt sein (Grundsatz des Haushaltsausgleichs). Dieses Gebot verbietet nicht die Schuldenfinanzierung öffentlicher Ausgaben, denn zur Deckung sind auch Kredite zulässig. Dabei ist allerdings die Grenze des Artikel 115 GG zu beachten, durch den die Obergrenze der Neuverschuldung auf die Höhe der öffentlichen Investitionen begrenzt ist. Der Grundsatz der Jährlichkeit schreibt eine jährliche Rechnungslegung vor. Nach dem Grundsatz der Spezialität dürfen die im Haushaltsplan bewilligten Ausgaben grundsätzlich nur zum vorgesehenen Zweck, nur in der geplanten Höhe und nur innerhalb des vorgesehenen Zeitraums getätigt werden. Schließlich bestimmt der Grundsatz der Vorherigkeit, dass der Haushaltsplan bereits vor Beginn eines Haushaltsjahrs vorzuliegen hat. Allerdings besteht hier im Rahmen des Notetatrechts die Möglichkeit, ausnahmsweise auch ohne einen gültigen Haushaltsplan die unabweisbar nötigen Ausgaben zu tätigen.

 

 Probleme der effizienten Mittelverwaltung

 

Durch die gesetzlichen Rahmenbedingungen und die Überprüfung der Haushaltsführung durch die Parlamente und Rechnungshöfe ist in Deutschland weitgehend gewährleistet, dass die öffentlichen Ausgaben im rechtlichen Sinne ordnungsgemäß getätigt werden. Keineswegs garantiert ist hingegen ein effizienter Einsatz der Mittel. Während die Kostenstruktur eines privaten Unternehmens sowohl durch die Eigentümer (z. B. die Aktionäre) als auch durch den Markt (bei zu hohen Kosten gehen Marktanteile verloren) kontrolliert wird, funktionieren diese Kontrollmechanismen beim Staat kaum. Ein Staat ist im Hinblick auf seine Leistungen meistens ein monopolistischer Anbieter, der keine Konkurrenz zu befürchten hat. Die Bürger und Steuerzahler können in Analogie zum Aktionär einer Aktiengesellschaft zwar durchaus als Eigentümer des Staates verstanden werden. Ihr Kontrollrecht beschränkt sich aber im Wesentlichen auf das Wahlrecht. Dies alleine reicht kaum aus, Regierung und Verwaltung stets zu einer effizienten Mittelverwendung zu bewegen. Probleme ergeben sich insbesondere aus der Konzentration des Haushaltsplans auf die Haushaltsperiode von in der Regel einem Jahr. Die Kosten vieler öffentlicher Projekte sind nur in längerfristiger Betrachtung abschätzbar, teilweise können sich aus Ausgabeentscheidungen in einem Haushaltsjahr hohe Folgekosten in den nachfolgenden Jahren und Jahrzehnten ergeben. Ein häufiges Phänomen ist auch das Dezemberfieber: Nicht ausgeschöpfte Ausgabeermächtigungen werden gegen Jahresende ohne wirklichen Bedarf noch ausgeschöpft, weil eine Mittelübertragung in das neue Haushaltsjahr normalerweise nicht vorgesehen ist.

 

 Anreize für einen effizienteren Mitteleinsatz

 

Eine höhere Effizienz beim Einsatz öffentlicher Haushaltsmittel soll in Deutschland durch die mittelfristige Finanzplanung erreicht werden, welche den jährlichen Haushaltsplan ergänzt. Dabei werden öffentliche Ausgaben und Einnahmen für einen 5-Jahres-Zeitraum quantifiziert. Die Bundesregierung ist verpflichtet, bei Gesetzgebungsvorhaben die finanziellen Konsequenzen im Rahmen dieses Finanzplans zu beziffern. Durch die mittelfristige Finanzplanung soll der Kurzfristorientierung der Finanzpolitik entgegengewirkt werden. Eine effiziente Mittelverwendung kann durch Ausgabenkontrolle alleine nicht gewährleistet werden. Den öffentlichen Ausgaben ist der gesamtwirtschaftliche Nutzen der jeweiligen Maßnahmen gegenüberzustellen. Diese umfassende Sichtweise liegt der Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde. Diese steht allerdings vor der zentralen methodischen Schwierigkeit, den nur schwer messbaren Nutzen öffentlicher Aktivitäten angemessen zu quantifizieren.